הסיפור המרכזי

מאת אברהם יעקב פרשננו לענייני משפט

את הכוונה לפצל לשלושה את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה יש לראות קודם כל בהקשר הרחב יותר של ההפיכה המשטרית וניסיונות הממשלה לפרק כל גורם מאזן ובולם שעלול לאיים על התקדמותה, בניתוק מוחלט מקול העם. הצעת החוק של יו"ר הוועדה, חבר הכנסת שמחה רוטמן, מבקשת לבצע שינוי משטרי דרמטי בדמות פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשלושה בעלי תפקידים נפרדים. הצעת החוק הוגשה ללא עבודת מטה מקצועית, ללא התייעצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, וללא הסבר מדוע יש לסטות מהמלצות ועדה ציבורית שאומצו בהחלטת ממשלה. יתרה מזאת, ההצעה צפויה לגרום לנזקים חמורים ובלתי הפיכים: חיסול עצמאות השירות המשפטי הציבורי, פוליטיזציה של מערכת האכיפה והייעוץ, כאוס משפטי שיפגע בבהירות החוק, קריסת מערכי אכיפה חיוניים, ופגיעה קשה בשלטון החוק ובזכויות אדם.

1. תוכן הצעת החוק

הצעת החוק מבקשת לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשלושה בעלי תפקידים נפרדים.

היועץ המשפטי לממשלה ימונה בידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה ושר המשפטים, ולא יידרש להיות חבר בלשכת עורכי הדין. תפקידו יהיה ייעוץ משפטי לממשלה ולנושאי משרה, וסיוע בהכנת חקיקה. חוות דעתו יחוסו תחת חיסיון עורך דין-לקוח, ותהיינה מחייבות רק אם תאומצנה בהחלטת ממשלה. היועץ המשפטי יהיה כפוף לשר המשפטים.

התובע הכללי ימונה בידי שר המשפטים באישור ועדת החוקה. תפקידו יהיה לשמש ראש התביעה הכללית ולנהל הליכים פליליים בלבד. הוא לא יהיה מוסמך לנהל הליכים משפטיים אחרים. העברתו מכהונה תהיה בידי הממשלה לפי המלצת שר המשפטים ובהסכמת ועדת החוקה.

מייצג המדינה בערכאות ימונה בידי שר המשפטים. תפקידו יהיה ייצוג המדינה בערכאות בהליכים שאינם פליליים בלבד. הוא יהיה כפוף להחלטות הממשלה ולהנחיות שר המשפטים, והממשלה תוכל להורות על ייצוג המדינה בידי עורך דין אחר במקרים שתחליט עליהם.

2. סתירה מוחלטת להמלצות ועדת שמגר ללא כל ביסוס מקצועי

הצעת החוק חורגת באופן גורף מהמלצות ועדת שמגר הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה משנת 1998. ועדת שמגר הייתה ועדה ציבורית-מקצועית, שבראשה עמד נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר, וחבריה היו פרופ' רות גביזון, פרופ' דוד ליבאי ושני שרי משפטים לשעבר שהיו משפטנים מובילים. הוועדה דנה בהרחבה ובאופן יסודי בכל השאלות הנוגעות לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שמעה עשרות בעלי תפקידים ומומחים, ובחנה לעומק את האפשרות לפצל את התפקידים השונים.

לאחר בחינה מעמיקה, ועדת שמגר דחתה פה אחד את האפשרות לפצל את תפקידי היועץ המשפטי לממשלה. הוועדה קבעה כי אין ניגוד עניינים בין תפקידיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה, וכי דווקא שילוב התפקידים יוצר מכלול אחד שממנו צומחת הסמכותיות והיכולת לקיים את החוק ללא מורא וללא משוא פנים.  המלצות הוועדה אומצו בהחלטת ממשלה 2274 מיום 20 באוגוסט 2000.

הצעת החוק הנדונה אינה מציגה כל עבודת מטה מקצועית שנערכה לצורך גיבושה. היא לא כוללת איסוף תשתית עובדתית, לא מתבססת על מחקר או ניתוח של מצבים דומים במדינות אחרות, ולא כוללת התייעצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים. ההצעה אינה מתייחסת כלל להמלצות ועדת שמגר, ואינה מסבירה מדוע יש לסטות מהמלצות שגובשו בעבודה יסודית ומקצועית ושאומצו על ידי ממשלת ישראל.

3. חיסול עצמאות השירות המשפטי הציבורי ופוליטיזציה מוחלטת

הצעת החוק תחסל את עצמאות השירות המשפטי הציבורי ותהפוך אותו לכלי שרת בידי הגורם הפוליטי. שלושת בעלי התפקידים שההצעה מבקשת ליצור ימונו כולם בידי גורמים פוליטיים בלבד, ללא כל מעורבות של ועדה מקצועית-ציבורית שיכולה להבטיח את מקצועיותם ועצמאותם. היועץ המשפטי לממשלה ימונה בידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה ושר המשפטים. התובע הכללי ימונה בידי שר המשפטים באישור ועדת החוקה של הכנסת, שבהרכבה הנוכחי נשלטת על ידי הקואליציה. מייצג המדינה בערכאות ימונה בידי שר המשפטים בלבד. בשיטת המשטר הישראלית, שבה לרשות המבצעת שליטה מלאה בכנסת, אין באישור ועדת החוקה או מליאת הכנסת כדי להבטיח מינוי מקצועי ועצמאי. מדובר במינוי פוליטי של מקורבים לשלטון!

4. הפגיעה במקצועיות התפקיד

הצעת החוק אינה פוגעת רק בעצמאות השירות המשפטי הציבורי, אלא גם במקצועיותו. הצורך בעצמאות אינו עומד כשלעצמו, אלא הוא כלי מרכזי להבטחת מקצועיות גבוהה ואמיתית של הייעוץ המשפטי והאכיפה. עמדה משפטית מקצועית היא עמדה שנבנית על בסיס שיקולים משפטיים בלבד, מנתחת את מורכבות הדין כפי שהיא, ומציגה את המסקנות המשפטיות באופן ישיר וללא עיוותים. מקצועיות משמעה גם נכונות להציג עמדות משפטיות קשות או לא נוחות, מבלי לנסות לרצות את הגורם המדובר, לעגל פינות או להתאים את הפרשנות המשפטית לאינטרסים אישיים, פוליטיים או מפלגתיים.

5. ביטול תפקידו הציבורי של היועץ המשפטי לממשלה וסופו של שלטון החוק

הצעת החוק מבטלת את תפקידו המרכזי של היועץ המשפטי לממשלה כשומר סף ציבורי ומעמידה את הממשלה מעל לחוק. שתי הוראות מרכזיות בהצעה הופכות את היועץ המשפטי מנאמן הציבור לעורך דין פרטי של השלטון, ומבטלות את חובת הממשלה לפעול על פי החוק:

א.         ההוראה הראשונה קובעת כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה יחוסו תחת חיסיון של עורך דין-לקוח, וכי היועץ המשפטי לא יוכל לגלות אותן בכל הליך משפטי, חקירה או חיפוש, אלא אם הלקוח ויתר על חסינותן. הוראה זו הופכת את היועץ המשפטי לממשלה לעורך דין פרטי של השלטון, ושוללת ממנו את היכולת לייצג את האינטרס הציבורי. במדינה דמוקרטית, השלטון הוא שליח הציבור, והוא חייב בחובת נאמנות כלפיו. חובת הנאמנות מחייבת את השלטון לפעול בגלוי ולתת דין וחשבון על מעשיו. סודיות מוחלטת של חוות הדעת המשפטיות מאפשרת לשלטון לפעול בחשאי ולהתנתק מהציבור שבחר בו. היא מונעת מהציבור את האפשרות להעמיד לביקורת את פעולות הממשלה ואת העמדה המשפטית שמנחה אותה, ובכך פוגעת באופן קטלני בעיקרון השקיפות ובחובת הנאמנות של השלטון לציבור.

ב.         ההוראה השנייה, החמורה אף יותר, קובעת כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה תראה כמשקפת את הדין המצוי רק אם תאומץ בהחלטת ממשלה. משמעות הוראה זו היא שהממשלה עצמה תקבע מהו הדין המחייב אותה. במקום שהיועץ המשפטי לממשלה יהיה הפרשן המוסמך של החוק כלפי גורמי השלטון, כפי שנקבע בפסיקה ארוכת שנים של בית המשפט העליון, הממשלה תוכל לבחור אילו חוות דעת משפטיות היא מאמצת ואילו לא. כלומר, הממשלה תחליט אילו חוקים היא מקבלת על עצמה ואילו לא. הוראה זו מהווה הפיכה של עיקרון שלטון החוק על פיו. שלטון החוק משמעו שהשלטון כפוף לחוק ומחויב לפעול על פיו, ללא תלות ברצונו או באינטרסים שלו. כאשר הממשלה יכולה לקבוע אילו הוראות חוק היא מאמצת ואילו לא, היא למעשה מעמידה את עצמה מעל החוק. זוהי תוצאה הרסנית לדמוקרטיה ולמשטר החוקתי, והיא הופכת את הממשלה לריבון מוחלט שאינו כפוף לכל מגבלה משפטית.

שתי הוראות אלה ביחד הופכות את היועץ המשפטי לממשלה מנאמן הציבור ושומר שלטון החוק לעורך דין פרטי של השלטון. הן שוללות מהיועץ המשפטי את האפשרות לייצג את האינטרס הציבורי ולהבטיח ששלטון החוק יכובד. הן מאפשרות לממשלה לפעול ללא כל מגבלה משפטית אמיתית, ולקבוע בעצמה אילו חוקים היא מקבלת על עצמה ואילו לא. התוצאה היא ביטול מעשי של שלטון החוק והפיכת המשטר הדמוקרטי לשלטון שרירותי.

6. כאוס משפטי, פגיעה בבהירות החוק ובזכויות אדם

הצעת החוק תיצור כאוס משפטי חסר תקדים שיפגע קשות בבהירות המשפטית ובזכויות האזרחים. במצב הקיים, כל השאלות המשפטיות שעולות בפעילות גורמי השלטון מוכרעות בסופו של דבר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, שהוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי הרשות המבצעת. מערכת זו מבטיחה בהירות ואחידות בפרשנות החוק, שוויון בפני החוק, והגנה על זכויות מתלוננים, חשודים ונאשמים. כאשר יש וודאות לגבי הפרשנות המשפטית, האזרחים יודעים מהם זכויותיהם וחובותיהם, ויכולים להתנהל בהתאם.

הצעת החוק הורסת מערכת זו. היא יוצרת שלושה בעלי תפקידים נפרדים שכל אחד מהם יכול לתת פרשנות משפטית שונה לאותה שאלה משפטית. היועץ המשפטי לממשלה יתן ייעוץ למשרדי הממשלה ולנושאי משרה. התובע הכללי ינהל את ההליכים הפליליים ויפרש את הדין הפלילי. מייצג המדינה בערכאות ייצג את המדינה בהליכים אזרחיים ומנהליים ויפרש את הדין בתחומים אלה. אף אחד מהם לא יהיה כפוף לפרשנות של האחר, ואין מנגנון להכרעה במקרה של מחלוקת ביניהם.

התוצאה היא שאותה שאלה משפטית תוכל לקבל תשובות שונות ממקורות סמכות שונים במדינה.

סיכום

הצעת החוק של חבר הכנסת רוטמן לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה היא הצעה הרסנית שתגרום לנזקים חמורים ובלתי הפיכים למערכת המשפט הציבורית, לשלטון החוק ולדמוקרטיה הישראלית. ההצעה סותרת את המלצות ועדת שמגר הציבורית שדחתה פה אחד את האפשרות לפיצול התפקידים, הוגשה ללא כל עבודת מטה מקצועית, וכוללת פגמים יסודיים שיובילו לחיסול עצמאות השירות המשפטי הציבורי, לפוליטיזציה מוחלטת, לביטול שלטון החוק, לכאוס משפטי, לקריסת מערכי אכיפה חיוניים, ולפגיעה קשה בזכויות אדם.